菲律宾在经济起飞之际，国会配合总统杜特地的意志启动修宪，希望把国家体制从「单一制」改为「联邦制」，解决南部叛乱及官僚贪污问题，让菲律宾脱胎换骨，更快速成长。

菲律宾南部穆斯林原住民渴望在「祖地」上当家作主，早於1960年代就发动武装抗争，50多年来，政府军与南部叛军的大小战斗已造成数十万人丧生。

历届政府尝试过多种平抚分离情绪的办法，以设立自治区或其他方式换取和平，但每当主要叛乱组织同意谈和，就会有内部派系因理念不合或利益分配问题出走，继续作乱。

也因此，穆斯林抗争组织从原本的「莫洛民族解放阵线」（MNLF）分裂出「莫洛伊斯兰解放阵线」（MILF），再分裂出「莫洛国伊斯兰自由斗士」（BIFF）等团体，使民答那峨岛问题更趋复杂。

前总统艾奎诺三世政府提出设立「莫洛国」的构想，这会是名为「国」实为自治区的「政治实体」，希望在各自表述下，满足穆斯林原住民「建国」的渴望，但又因莫洛国基本法条款与宪法抵触而卡关。

早在2015年8月，当时尚未决定是否出马竞选总统的杜特地，就在演说中提到，把菲律宾国家体制从现行「单一制」改为「联邦制」，是解决南部叛乱问题的最好办法。

杜特地说：「我们必须从高度中央集权制，转向联邦制，这是长远解决穆斯林兄弟的诉求的最好办法，在一面国旗及一个国家之下，拥有多元文化社会，承认其他少数民族的历史和生而俱有的权利。」

此外，他也相信，联邦制也能解决根深蒂固的贪污问题。

杜特地不是第一位推动修宪的菲国总统，前总统罗慕斯丶艾斯特拉达和雅罗育也都提过类似构想，以修改宪法中高度保护性的经贸条款，例如特定产业外资持股上限丶外国人不得买地等规定，但都因过不了民意这一关而作罢。

政治人物声名不佳，对於修宪，民众更相信政客们的真正目的是自肥，希望延长任期或扩大权力，即使是由民意支持度极高的杜特蒂来提倡修宪，民众仍有同样的顾虑。

菲国两大民调机构「社会气象站」（SWS）与「亚洲脉动」（Pulse Asia）最近未公布有关修宪的民意调查，但根据亚洲脉动於2016年7月的调查，44%公民反对修宪丶37%赞成丶19%无意见。另外，39%公民支持改为联邦制丶33%不支持丶28%无法决定。

现行1987年宪法规定，修宪需经「发起」与「批准」两阶段，发起有3种模式：成立制宪议会（constituent assembly）丶召开宪政会议（constitutional convention），及人民倡议。

制宪议会是由国会两院-也就是参议院和众议院-直接转换而成，由参议员及众议员提案修宪；宪政会议是在国会2/3成员表决通过後，从各选区选出代表召开会议修宪；人民倡议顾名思义是由选民发起，请愿门槛为注册选民总数的12%。

当修宪提案在制宪议会或宪政会议中过关之後，政府必须举办全国公投由人民批准。

众议院目前倾向於以制宪议会模式修宪，也就是由自身来修宪，理由是另选修宪代表得耗费80亿披索（约新台币51亿元），但不少坊间评论人士认为，由参议员及众议员修宪，难保不会自肥，认为还是应以宪政会议模式进行。

修宪一事仍在发起阶段，众议院修宪委员会提案把菲律宾分为吕宋丶大马尼拉丶维萨亚斯丶民答那峨及莫洛国等5州，各州将有一院制州议会，享有立法权，及一位拥有行政权的州总理（Premiere）。

莫洛国州是专为南部穆斯林原住民所设，「州」比「自治区」拥有更大的自主权，是杜特地政府解决叛乱问题的一次尝试。

改制後的菲律宾联邦共和国，将由国会多数票选出内阁总理（Prime Minister）担任政府首长。总统仍是国家元首，主掌外交丶军事以及监督政府各部门，由人民选出，任期5年，连选得连任一次。

修宪提案也提及，菲律宾国会将由联邦议院及参议院组成。

支持改制的人士认为，菲律宾是由7000多座岛屿丶81省组成，各地有不同的需要，联邦制可因地制宜，权力不再集中於中央，各州能更自主与快速地支配资源及税收，发展与建设地方。

但1987年宪法起草人之一丶前首席大法官戴维德（Hilario Davide Jr.）形容，把国家改为联邦制是「自寻死路」，他认为，菲国本就有地方家族把持政治的情况，联邦制将加大这些家族的势力，使得国家重回封建时代。

他并指出，在联邦制之下，各州都得有一套自己的行政丶立法与司法系统，这将使菲律宾官僚体系大幅膨胀，民众将被迫缴纳更多税金以支持州政府运作。

另一名退休首席大法官孟多萨（Vicente Mendoza）警告，联邦制恐怕造成国家分裂，国力会被削弱，目前国家的问题只要「地方分权」即可解决，并不需要伤筋动骨大幅改制。

孟多萨说，纵观其他联邦制国家的发展史，多半是由州整合成一个国家，团结国家力量，如美国和马来西亚，但菲律宾从一个国家分裂为州，是反其道而行。

杜特地盟友占「超级多数」的众议院，希望在5月或9月以前把新宪法草案提交公投，但由於两院在表决方式上意见不同，使修宪工程在提案阶段即陷入僵局。

众议院议长阿尔瓦雷兹（Pantaleon Alvarez）主张两院联席投票表决，但参议院则坚持两院各自表决，才符合宪法设立两院的精神。否则，24席参议员的声音，很容易就会被290多席众议员淹没。

修宪卡关，国会两院对立可能激化，修宪工程预料无法照原定时间表进行，甚至可能胎死腹中。

戴维德建议，如果主要目的是解决穆斯林叛乱问题，那麽政府应该先成立莫洛国自治区作示范，如果成功再推动整个国家改制；资深选举律师马卡林塔（Romulo Macalintal）则建议，参议院与众议院可以先试行联邦制6年，再视结果来决定是否永久改变体制。

多名旅菲台商认为，菲律宾采取哪一种体制不重要，政府能不能真正摆脱贪污丶提升办事效率，才是国家能否进步的关键。（中央社）