菲律宾衆议院委员会上周五（29日）通过《2020年反恐法》後，外界预料草案将於本月6日议院休假前正式生效。可是，本次菲律宾急忙通过新法，惹来民衆质疑总统杜特地（Rodrigo Duterte）欲借机收窄言论和新闻自由，而新法饱受争议之处，莫过於对“恐怖主义”含糊不清的定义。

菲律宾衆议院委员会上周通过《2020年反恐法》，以取代2007年订立的“人类安全法”（Human Security Act）。纵然两者同样涵盖恐怖主义，但後者的罚规不仅更爲严厉，同时亦放宽了对执法人员的限制。例如，按新法成立的“反恐委员会”将会取代法院的原有职能，容许当局在没有法庭逮捕令下，可拘留嫌疑恐怖分子最多14天，另可额外延长10天；新法亦容许军方和容许在没有法令下，秘密窃听嫌疑组织和恐怖分子60天。另外，新法亦废除了被错误扣留人士的赔偿条款。

不过民衆对新法的质疑，幷未因爲衆议院委员会的通过而冷却。全国人民律师联盟（NUPL）形容该法案爲“核准的国家恐怖主义”，幷认爲过往政府对异见者的打压，使任何人都可能被扣上恐怖主义的帽子；而在表决中唯二投下反对票的衆议员Risa Hontiveros和Kiko Pangilinan则关注，长达60天的监控行动“可能会被用来针对批评者和反对派的领导人”。

面对社会的反对声音，国防部部长洛伦扎纳（Delfin Lorenzana）和国家安全顾问艾斯毕伦（Hermogenes Esperon Jr.）虽然已呼吁民衆不要过忧，且强调“措施将防止或最小化执法时的滥权行爲”。但关乎新法对“恐怖主义”含糊不清的定义，民衆的忧虑其实也在情理之内。

新法较旧法广泛

回顾菲律宾2007年订立的“人类安全法”中，条文对恐怖主义的定义是任何“在民衆间引起广泛而特别恐惧和恐慌”，以“强迫政府屈服於非法要求”，但新法却比旧法更爲广泛，即爲了恐吓整个或部分公衆，幷营造“恐惧气氛”，以威胁政府或其国际组织丶严重破坏该国基本的政治丶经济或社会结构稳定等。与此同时，新法亦对恐怖主义的“活动”有具体的描述，包括造成任何人死亡或重伤丶广泛破坏公共和私人设施丶广泛干预关键的基建设施，以及干涉武器和爆炸物，而任何建议丶串谋或参与上述行爲的人，最多将被判终身监禁。

新法中罗列的行爲，毫无疑问可被归纳爲“罪案”，破坏社会稳定，惟此是否等同於“恐怖主义”仍大有斟酌之处。恐怖主义虽然跟普通罪案，同是包含危害公共安全丶侵犯人身安全和财産等非法活动，但其重点在於“主义”一词，即其犯罪行爲幷非终极目标，而是藉着破坏性的手段，煽动群衆恐慌，以宣扬政治丶宗教等意识形态主张，从而胁迫他人或政府屈服於其诉求。换句话，在判定一事是否涉及恐怖主义时，当局不仅需要破坏活动的具体罪证，更须举证看不见丶捉不住的“犯案动机”，这才是教人心生抗拒之处。

由於国际间对“恐怖主义”的定义大有不同，这同使“恐怖组织”的定义在国际间亦存有认知鸿沟，情况如被以色列丶美国丶加拿大丶欧盟等定性爲恐怖组织的哈马斯。在1987年成立哈马斯，其宗旨本是要将巴勒斯坦，从以色列的殖民主义解放，惟组织早年的抗争手段，却是建基於暴力丶自杀式的极端手法，故在不少西方国家眼中，哈马斯犹如自杀式炸弹的代名词。但与此同时，不少巴勒斯坦人不但没有蔑视哈马斯，反而更成爲其同情者，依赖组织提供的社会服务，在以色列长期封锁下，补给生存的必须品。俄罗斯丶中国和多数阿拉伯国家也没有将哈马斯定性爲恐怖组织，反映他们认爲哈马斯的活动未至於爲恐怖主义。是次菲律宾立新法，如何给予民衆信心，也爲对政府之考验。